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国研中心刘守英:同地同权是农村土地制度改革核心

日期:2016-12-12 作者:

国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英表示,《决定》就是让集体土地进入市场,享有同等的权利,在他看来,同地、同权是改革的核心之意。改革既要赋予农民土地财产权利,也要防止在执行过程中走样,侵蚀农民权利。面对这个两难选择,《决定》有限制地开放农地经营权和农房财产权的抵押、担保和转让。

“同地同权”迈出革命性一步

《决定》明确:“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”过去,农村土地集体所有和城市土地国有的所有制架构,使土地市场处于城乡分割状态。农村集体土地以村社为边界,农地流转主要处于无价格的非正规交易;而城市土地由地方政府垄断土地供应、转让与回收,土地交易处于卖方垄断下的买方竞争。

对此,刘守英认为,中国土地制度的最大弊端是集体土地与国有土地同地不同权,《决定》首次将“同地同权”理念写进党的文件,意义重大。

他表示,尽管与国有土地同权的只是“集体经营性建设用地”,但这一规定对推动集体土地与国有土地同权迈出了革命性一步。刘守英解释称,《决定》的上述说法包含三层意思:第一,集体经营性建设用地可以和国有建设用地一样出让、租赁、入股。第二,集体经营性建设用地与国有建设用地在同一个平台上合法入市交易。第三,集体经营性建设用地与国有建设用地按照市场规则形成的价格享有同等权利。

他进而认为,关于建设城乡一体化,“同地同权”的重要性不言而喻。要改变靠征地来满足需求的状况,就要使土地资源配置由政府主导变成由市场主导。

南海区改革提供重要经验

在刘守英看来,珠三角超过了60%的集体用地进入市场,使该地区保持了快速的工业化。

刘守英有关佛山南海区集体建设用地入市调研报告指出,南海区已经探索出一条利用集体建设用地推进工业化、城镇化和农业现代化的“三化”新路,建立了包括确权登记、流转交易平台、基础地价体系等在内的集体建设用地入市体系。刘守英认为,南海多年的实践证明,集体建设用地入市为南海区的经济社会可持续发展、居民收入可持续增加、城镇化可持续推进,发挥了不可替代的作用,可为其他地区提供重要的经验借鉴。

他告诉记者,与依靠征地和土地国有化推动的工业化、城镇化不同,南海区的工业化、城镇化主要是在集体建设用地上展开。南海区的这一做法,始于从上世纪90年代初开始,为满足企业用地需求,南海区村组两级集体经济组织以兴办乡镇企业名义申请用地,办理土地使用权证,然后将土地出租给企业投资建设。2012年,南海区工业总产值达到4226亿元,一半以上的工业用地是集体建设用地,为南海区工业化作出了巨大贡献。

值得一提的是,南海区将集体建设用地纳入规划控制,并制定规范流转政策和流程。为了规范集体建设用地流转市场,南海区早在2011年就着手建立集体建设用地基准地价体系,并建立集体建设用地税收体系。

南海区集体建设用地进入市场,实现了政府与农民、农村与城镇发展的共赢,村组两级分红从2008年的16.8亿元增加到2012年的26.7亿元,两级人均分红从2008年的2347元增加到2013年的3516元。

增加农户宅基地收益权

刘守英介绍,三中全会对农民宅基地的赋权和农房的赋权差异比较大,其表述为“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度”,同时,强调要“选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道”。

中国现行法律规定,宅基地属集体所有,农民对宅基地享有使用权,对宅基地上的房屋拥有所有权。这是3种不同的权利。在现行体制约束下,为避免乡村集体和工商资本侵蚀农民的宅基地权利,《决定》没有开放宅基地使用权的交易,但允许农民住房的抵押和转让。

过去的实践中,县乡政府对农民宅基地使用权往往不重视,更多强调宅基地所有权属于集体,农房属于农民个人。这样一来,在宅基地交易转让和流转过程中,就容易出现集体对农民宅基地使用权的侵犯。

刘守英认为,有关宅基地的改革是三中全会在土地制度改革上的一项重大突破,关键是能否在《物权法》对宅基地占有、使用权基础上,增加收益权,与一般意义的用益物权能相对应。

刘守英认为,《决定》一方面提出要改革和完善宅基地制度,另一方面则提出,要对农民的住房赋权,通过试点让农民以住房财产权抵押和转让获得财产性收益。这有利于保障农民的宅基地使用权,避免改革实施中侵害农民权利。


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