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“市场决定”:国土监管如何转型?

日期:2016-12-12 作者:吴强华

党的十八届三中全会《决定》提出,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

市场决定资源配置,是市场经济的一般规律。作为自然资源开发利用的主要监管者,在资源配置“市场决定”的大潮中,国土资源部门如何实现监管转型,助力全面深化改革的重大使命?

市场决定”的核心,是资源配置的“去行政化”。而“去行政化”的关键就是按照《决定》要求,着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。

节约集约,是国土资源利用和监管的永恒主题。当前,市场体系不完善,是制约资源节约集约利用水平提升的主要瓶颈。而市场体系不完善,又源于政府对资源配置的审批式干预过多,使市场的决定性作用难以充分发挥,政府的监管职能难以有效履行。

基于此,国土监管转型首要任务是完善国土资源市场体系建设,以此倒逼资源配置的“去行政化”,从而助推政府职能从“重审批到重监管”的蜕变。

转型的核心逻辑,一是依托主体的自由和交换的公正,显化资源价值,调节资源供求,实现资源有偿使用;二是通过相关国土规划,落实自然资源用途管制,实现资源利用总量控制和生态补偿,控制市场交易的外部性,弥补市场失灵。这就要求我们将《决定》提出的“市场决定”、“用途管制”、“生态补偿”原则有机结合。十八届三中全会提出,山水林田湖是一个生命共同体,人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在树。国土资源监管的目标,应从国土资源节约集约利用延伸到对生命共同体的守护。

其一,严格“用途管制”,制定统一的国土空间规划,对自然资源实行统一用途管制,提升相关管制规划的刚性约束力。十八届三中全会指出,用途管制和生态修复必须遵循自然规律,如果种树的只管种树,治水的只管治水,护田的单纯护田,很容易顾此失彼,最终造成生态的系统性破坏。制定统一的国土空间规划,对山水林田湖进行统一保护、统一修复,十分必要。同时,在此基础上,减少行政力量对规划的干预,提升主体功能区规划和土地规划的法律约束力,严格国土资源执法,加大对违反国土规划行为打击力度,更多地依靠规划实现用途管制。

其二,完善“生态补偿”,划定生态红线,严格控制建设用地总量,搭建对建设用地占用和资源能源耗费实行生态补偿的有效机制。生态足迹理论揭示,人类生产、生活的一切耗费,归根结底是对能源、资源赖以生成的土地的耗费。基于此,可以借鉴城乡建设用地“增减挂钩”原理,将能源资源耗费折算成相应的建设用地占用,搭建统一的生态补偿平台,将建设用地指标和资源开发额度纳入生态补偿范畴。

其三,遵循“市场决定”,简政放权,搭建资源配置的统一市场平台。依据国土空间规划设定的建设用地总量及规定的土地用途,严格限定征地范围和计划指标使用范围,建设用地指标和资源开发额度的取得,应以市场交易为主体,以“计划”审批为补充,逐步让市场交易取代行政审批,扩大国土资源市场化配置范围,最大限度提高市场对资源配置的决定性作用。


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