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推动科技示范引领 提高节约集约用地

日期:2016-12-12 作者:湖南省国土资源规划院 沈 彦

科学技术是第一生产力”。推动科技示范引领,推广应用节地技术和模式是对节约集约用地的有力支撑。国土资源部十分重视这项工作,近年来积极部署开展节地技术和模式研究、总结、提炼和推广示范应用。2014年9月12日国土资源部发布《关于推进土地节约集约利用的指导意见》(以下简称《指导意见》),明确提出要“推广应用节地技术和模式”及“研究制定激励配套政策”。

  一、节地技术和节地模式内涵界定

  节地技术是指能够带来减少土地占用、提高土地利用效率效果的技术,既包括节约用地,也包括集约用地。节地模式则是人们在节约集约利用土地的实践中所采取的一系列技术、管理手段和政策措施在时空上的优化组合形式,是对“紧缩城市”理念的一个深化实践形式,在改善道路交通以及人居环境方面有其先天的优势。节地技术和节地模式可以从不同角度进行分类。以节地技术为例:从技术二元论角度,节地技术可分为由物质载体实现的工程技术等“硬技术”与管理科学技术为代表的“软技术”。从产业或行业角度,节地技术可分为农业节地技术、工业节地技术、建筑业节地技术、第三产业节地技术等。还可以按土地用途以及区域分类,如城市节地技术、农村节地技术和城乡结合部节地技术等。以节地模式为例:从土地用途及区域划分的角度,节地模式可以分为城市节地模式以及水田、果园节地模式等立体种养节地模式。

  二、推广应用节地技术和模式,促进土地节约集约利用

  《指导意见》指出,“推广应用节地技术和模式,及时总结提炼各类有利于节约集约用地的建造技术和利用模式,完善激励机制和政策,加大推广应用力度。”发展节地技术、模式是国际土地可持续利用的重要领域,“精明增长”、“紧凑城市”、土地立体开发利用等节地技术和模式在西方发达国家越来越得到重视和实际应用。在我国,各领域、各行业也涌现出一批节地技术、模式。2013年国土资源部对各地节约集约用地实践中涌现的节地技术和模式进行了梳理归纳,提炼出了节地效果明显、推广应用前景良好的7个类型、66个技术和模式,涉及交通、建筑、工业、矿业、农业、商业、公共设施等领域。《指导意见》着重从城市用地、工业用地、基础设施用地、农用地等方面提出了推广应用节地技术和模式:

  一是“重点推广城市公交场站、大型批发市场、会展和文体中心、城市新区建设中的地上地下空间立体开发、综合利用、无缝衔接等节地技术和节地模式,鼓励城市内涵发展。”这主要通过平面节地(提高密度)和立体开发节地(提升空间),提高土地利用强度。立体开发节地技术和模式是利用土地的地面、地面上空和地下进行各种建设,地上空间的利用方式主要有高层建筑、高架桥以及立交桥等。地下空间的利用方式主要是把城市交通(地铁和轨道交通、隧道等)、设施(如各类管线、停车库、污水处理厂、商场、餐饮、休闲娱乐等)尽可能转入地下,从而实现土地的多重利用,提高土地利用效率。湖南长沙新河三角洲开发建设采用的人车竖向分流节地模式就是这一技术、模式典型,核心就是把城市“架”起来,以立体的方式实现步行、自行车、公交车、小汽车、停车等五套独立的、相互完全不干扰的交通系统。

  二是“加快推广标准厂房等节地技术和模式,降低工业项目占地规模。”标准厂房,尤其是多层标准厂房具有占地面积少、节约用地、节约投资等特点。标准厂房主要适用于劳动密集型轻工行业。如纺织、服装、针织、制鞋、食品、印刷、光学、无线电、半导体以及轻型机械制造及各种轻工业等。如:山东齐鲁石化公司“零地技改”节地技术、苏州工业园区新苏工业坊标准厂房、江苏太仓明辉化纤科技股份有限公司项目等。

  三是“引导铁路、公路、水利等基础设施建设采取措施,减少工程用地和取弃土用地。”铁路、公路、水利节地技术和模式包括从规划、设计、施工、土地复垦等环节,如在功能布局上尽可能“线网统筹”、创建“混合型客运枢纽车站综合体”,将站点与其他生产单位集中布置,减少土地占用;在线路走向上尽量并行既有铁路、公路等通道,减少对城市的分割和干扰,尽量避开成片占用基本农田;在线路平纵断面设计上尽量减少高填、深挖和长路堑等产生大量土方的工程;在桥梁设计上采用“以桥代路”,在隧道设计上尽量避免开挖大量土地;在工程取土上采用集中取弃土、合理调配取弃土及争取弃土不征地,同时做好整治与绿化;水利设施渠系建筑物在保证安全耐用前提下,应尽量采用轻、薄、巧的结构形式来缩小占地等。国土资源部确定在长沙市黎托片区推行节约集约用地试点。黎托位于长沙城南,新建的武广客运铁路和沪昆铁路都经过这里。长沙市规划将两个铁路编组安排在一起,共用一个客运站,站前广场与地铁车站和绿化广场综合在一起,进行立体叠加组合;充分利用地形高差,实行人车竖向分流,估算节地率达40%左右。

  四是“推进盐碱地、污染地、工矿废弃地的治理与生态修复技术创新,加强暗管改碱节地技术研发和应用,实现土地循环利用。”国土资源部土地整治中心研发的“盐碱地暗管改碱与生态修复”技术将传统的农田灌排渠系用暗管替代埋入地下,同时辅助以激光精平等现代技术,从而达到节约沟渠占地,扩大田块规模,为机械化、规模化经营提供基础保障。该技术在山东东营示范区和河北沧州示范区实现节地20%、节水16%以上。

   三、研究制定激励配套政策,提高土地利用效率与效益

  《指导意见》提出,“加大节地技术和节地模式的配套政策支持力度,在用地取得、供地方式、土地价格等方面,制定鼓励政策,形成节约集约用地的激励机制”,并从土地价款、土地使用税差别化征收及供地文件和土地使用合同等方面提出了明确的指导政策。

  制定促进节地技术和节地模式的配套政策要从实际出发,区别对待,加强政策供给。对相对比较成熟,在实践中已取得实效的一些经验,要总结、提炼和规范,形成新的政策制度,加大实施力度。如“对现有工业项目不改变用途前提下提高利用率和新建工业项目建筑容积率超过国家、省、市规定容积率部分的,不再增收土地价款。”在国土资源部发布的《节约集约利用土地规定》中已有明确规定,一些地方也出台了相应文件。如《湖南省人民政府关于推进节约集约利用土地的通知》(湘政发[2007]12号)规定:“凡利用存量土地进行建设的,各设区的市可根据实际制定减免城市基础设施建设配套费等鼓励政策。鼓励新增工业用地高强度开发利用以及对原工业用地追加投资、转型改造、提高容积率。原工业用地在符合规划、不改变用途的前提下,提高土地利用率的,不再补交土地出让金或者调整租金。”

  四、下一步设想

  今后,各地应立足于当地实情,从健全相关法规、完善相关规划、发挥市场配置资源的决定性作用等方面,加强节地技术和节地模式的政策供给,鼓励在实践中积极探索,建立完善激励机制,逐步形成节地技术和节地模式政策体系,推进土地节约集约利用。


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